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視點:環保PPP“有毒”怎么解?

來源:華夏時報    更新時間:2019-11-28 19:11:27    編輯:記者 劉詩萌    瀏覽:1186

環保PPP“有毒”怎么解?專家:地方財政付費不可持續,須建立受益者付費機制


視點:環保PPP“有毒”怎么解?

碧涂水處理技術網小編配圖


短短兩年里,PPP在環保產業中已經從人人爭搶的“金蘋果”,變成了害死白雪公主的“毒蘋果”。從2018年開始,不少民營環保企業陷入財務困局。根據全國工商聯環境商會數據統計,在100多家環境上市公司里,一年多來大約有近20家公司碰到了資金難題,包括東方園林、啟迪桑德、碧水源等頭部環保民企,他們或引入國資背景的戰略投資,或出讓控股權,靠“賣身”才得以暫時脫困。

業界普遍認為,盡管這些危機與外部經濟下行、金融去杠桿、自身的盲目擴張等因素不無關系,但PPP規范管理更加嚴格可能是引爆這一輪危機的重要因素之一。在此次危機中遭遇較強沖擊的上市企業中,有60%的企業業務范圍涉及PPP項目,其中78%的企業擁有大規模黑臭水體治理、河道治理等非經營性環境項目。

全聯環境服務業商會副會長兼首席環境政策專家駱建華對《華夏時報》記者表示,環保PPP模式的根本問題就是政府沒有新的收費渠道,而僅僅是用財政收入來支付環境治理項目,是不可持續的。他建議,PPP項目必須建立受益者付費的市場化回報機制,構建環保資金投入的可持續運作機制。

環保PPP,從鮮花著錦到折戟沉沙

PPP模式,即政府和社會資本合作,是2013年以來國家大力推動的一種公共基礎設施建設項目的運作模式,旨在通過私營企業、民營資本與政府的合作實現合作共贏。在財政部和國家發改委的大力推動下,大量基建領域的項目都廣泛采用PPP模式進行運作,有著公共屬性的環境類項目也不例外。尤其是水務和園林領域PPP項目集中,大量投資額動輒十幾億元、多則上百億元的PPP項目出現。

一些企業受益于PPP,規模急速膨脹。例如被稱為“PPP第一股”的東方園林,在園林市場萎縮的大背景下大舉進軍水環境治理市場,2016-2018年頻繁斬獲PPP項目訂單,中標金額分別高達416億元、715億元、408億元。在PPP項目的推動下,2018年東方園林總營收為132.93億元,凈利潤為15.96億元,與2009年相比漲幅都在20倍左右。另一個例子是老牌環境民企碧水源,2018年年底PPP訂單占全公司在手訂單金額的80%。

然而,2017年底財政部發布了《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》,提出要防止PPP異化為新的融資平臺,堅決遏制隱性債務風險增量。受這一政策影響,一些偽PPP項目被清除出庫,新增項目數量也降了下來,加之金融去杠桿作用,一些企業“借新還舊”的融資方式不靈了,債務違約風險開始集中顯現。

規模野蠻擴張的代價是企業債臺高筑。水務、園林、垃圾等環保項目大多是重資產項目,部分企業為了擴大市場份額,往往采取短債長投、融新債償舊債的辦法來溢價收購和競標投資,靠PPP項目滾動融資來維持運營資金流動。

東方園林遭遇發債遇冷后財務壓力陡增,從2018年3月到2019年2月共計兌付約77.60億元才將短期債務償還完畢,2019年三季報顯示歸屬于上市公司股東的凈利潤虧損8.86億元。

東方園林稱,2019年上半年由于金融環境和行業政策變化,加之自2018年年底以來集中償還了大量有息債務,公司主動關停并轉部分融資比較困難的PPP項目,控制了投資節奏,減少了運營投入,此外營業收入減少的同時費用持續發生,特別是財務費用較上年同期增加,導致公司前三季度整體業績出現虧損。

專家建議:回歸本源,完善制度

5年的時間里,PPP制度讓環境產業迎來爆發式增長,也令產業遭遇泡沫刺破后的動蕩。

最近一年來,不僅僅是東方園林一家斷臂求生,終止、關停PPP項目近期在環保領域已經不算“新聞”了。僅今年11月當中,另一家頭部環保民企啟迪環境終止了位于湖北、甘肅的3個項目,6-7月盛運環保、天翔環境等企業也紛紛終止了部分PPP項目,涉及資金超過百億元人民幣。

“依靠過度舉債的資本驅動模式已不適合現階段產業現狀,決策者應時刻牢記‘投資是有風險的,借錢是要還的’,謹慎投資參與規范的PPP項目?!瘪樈ㄈA建議環境企業回歸本源,收縮產業布局,打造關鍵環境技術設備和管理服務創新的核心競爭。已經陷入債務危機的環保企業,需要妥善改善債務結構,避免財務風險蔓延,一方面可通過股權融資方式引入戰略投資,另一方面可推動PPP項目資產證券化等方式,拓寬企業融資渠道,降低融資成本。

然而對于企業來說,終止項目是只是管控風險的方法之一,在提供生態公共產品和服務的環境產業3.0時代,PPP模式仍是未來市場化機制的優選之一,徹底拋棄這顆“毒蘋果”并不是最佳選擇。在駱建華看來,要解決PPP制度給環保企業帶來的問題,最重要的是完善頂層設計,也就是建立受益者付費的市場化回報機制。

2002年市政公用事業開展市場化改革后,環保產業在十幾年的發展當中形成了兩種主要收費機制,一種是“污染者付費”,另一種是“使用者付費”。工業污染治理一般實行污染者付費,委托第三方服務企業專業化治理污染;而城市環境設施建設,一般實行使用者付費,再加上財政資金可行性缺口補貼,委托第三方服務企業提供污水、垃圾處理等公共服務。因此,此前的環境基建設施投資運營體制以“使用者付費”為基礎,形成了BOT、TOT為主導的融資模式,企業可以獲得持續的投資回報。

然而,隨著環保項目從過去單純的污染整治擴大到生態建設范疇,過去的收費機制也面臨新的難題?!斑^去是這里有污水就把污水處理完,有垃圾把垃圾燒掉,這是污染治理?,F在是有污水了,光處理掉還不夠,還要把已經被污染的河道給治理了,治理完還要把周邊搞成一個濕地,防止面源污染。所以說河道整治、黑臭水體整治完全就變成一個公共產品,既難找到誰是污染者,又很難說清楚誰是使用者,只能由政府來承擔?!瘪樈ㄈA說。

這一機制顯然不可持續。在推行PPP制度之前,地方政府受制于財政收入和增長速度,無法提供轄區內公共環境治理服務。采用PPP模式引入社會資本后,一些地方政府片面追求政績,未統籌考慮長期運營的財政承受能力就盲目上馬大批PPP項目。由于地方公共預算收入增速遠低于PPP項目服務費用支出速度,政府財政赤字持續擴大,應付賬款總額激增,項目拖欠費用情況也日益嚴重。而對于投入PPP的企業而言,基建前期初始資金需求大,沉淀成本高,回報期長,且單純依賴地方財政為付費主體,如果出現拖欠費用,企業現金流壓力和財務風險將會更大。

因此,他建議對于區域綠化和流域河堤整治等生態改善類項目,首先需要建立受益者付費的市場化回報機制,通過環境改善帶來了地產升值、旅游業發展等,都應該有相應主體為之付費,這樣才能構建一個可持續運作機制?!氨热缯f河道整治好了,直接受益者首先是買下周邊這些地的房地產開發商,土地價格升值了,房地產的價格也跟著升值,所以應該從土地出讓金里加上這一部分,讓開發商為環境改善付費?!彼硎?。來源:華夏時報作者:劉詩萌

相關閱讀:小百科:PPP (政府和社會資本合作:Public-Private Partnership)

PPP(Public-Private Partnership),又稱PPP模式,即政府和社會資本合作,是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下,鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作,參與公共基礎設施的建設。

按照這個廣義概念,PPP是指政府公共部門與私營部門合作過程中,讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務,從而實現合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。與BOT相比,狹義PPP的主要特點是,政府對項目中后期建設管理運營過程參與更深,企業對項目前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業都是全程參與,雙方合作的時間更長,信息也更對稱。

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫,指在公共服務領域,政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本,雙方按照平等協商原則訂立合同,由社會資本提供公共服務,政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。

PPP是以市場競爭的方式提供服務,主要集中在純公共領域、準公共領域。PPP不僅是一種融資手段,還是一次體制機制變革,涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。

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